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›Lleva 13 años midiendo la pobreza y más de una década dando seguimiento a la elaboracióndel presupuesto federal, y por primera vez habla claramente sobre los programas fallidos,los que benefician a los ricos y los que poco favorecen a los pobres. No tiene dudas: el gasto sirve para quedar bien con clientelas, controlar a grupos de presión y, en ocasiones, para combatir la marginación
La justicia social no es el único ni el más importante criterio que orienta la elaboración del presupuesto federal, sostiene Gonzalo Hernández Licona, el funcionario que desde hace 13 años encabeza la institución dedicada a medir la pobreza en México y a evaluar el impacto de los programas sociales. El gasto federal, asegura Hernández, es ante todo un instrumento político que también sirve para controlar a los grupos de presión, desactivar focos de conflicto y quedar bien con los votantes. Es necesario, añade, que la nueva administración defina cuáles son sus objetivos, porque de ello dependerá el manejo presupuestal, los recortes y los planes que fortalezca o elimine, pues dentro de los seis mil 500 programas que existen en el país los hay para reducir la pobreza, los que no aportan nada al bienestar de los necesitados y los que incluso son “regresivos”, porque ayudan a las personas más ricas. ›En entrevista con ejecentral, Hernández Licona dijo que para el presupuesto de 2019 la recomendación para Hacienda fue quetuviera dos objetivos: bajarla pobreza y ampliar elacceso efectivo a los derechos sociales (ingreso, educación, salud, seguridad social, vivienda y servicios).
En el ámbito del desarrollo social les sugerimos que se fijen la meta de bajar la pobreza; si esa es la meta, entonces el Coneval hace un análisis de los 150 programas federales y les dice cuáles son los 45 que con más probabilidad pueden bajar la pobreza. Ahora, si además los gobiernos saliente y entrante tienen la meta de ampliar el acceso a los derechos sociales, les decimos cuáles son los 93 programas a los que deben destinar mayor presupuesto. ¿Eso quiere decir que los demás programas no son importantes? La respuesta es: no son importantes para esos dos objetivos. Pueden serlo para otros, como mejorar la cohesión social o fomentar la equidad de género, pero no bajan la pobreza”, expone. Ahora déjame exagerar, no digo que sea el caso, pero te lo digo sólo para ejemplificar: si el siguiente gobierno tiene como un objetivo ganar una elección intermedia en 2021, pues los programas prioritarios van a ser otros. Si el siguiente gobierno tiene como prioridad mejorar la seguridad pública, esta clasificación que hacemos nosotros en Coneval cada año no le va a servir para nada”.
FUNDADOR del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), del que es secretario ejecutivo desde 2005, Hernández Licona lleva 10 años elaborando un documento para que, previo a la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación, los poderes Ejecutivo y Legislativo conozcan los programas más efectivos. Pero la reducción de la pobreza no siempre es una prioridad, y las sugerencias del Coneval no siempre han sido escuchadas. Este año, sin embargo, las cosas podrían ser distintas, pues el futuro subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda, Gerardo Esquivel, ha adelantado que los programas repetidos, regresivos o con bajos resultados serán sometidos a revisión, con el objetivo de compactar el gasto y obtener los ahorros que exige la austeridad republicana.
Dinero, política y gobernabilidad
Doctor en Economía por la Universidad de Oxford, maestro en Economía por la Universidad de Essex y licenciado en Economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), Hernández Licona inició su carrera en el servicio público como director de evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social. Ya como titular de Coneval, ha colaborado con las administraciones de Vicente Fox, Felipe Calderón, Enrique Peña Nieto y ahora lo hará con Andrés Manuel López Obrador. Es decir, para el próximo año habrá trabajado con presidentes de tres signos distintos y habrá dado seguimiento a 13 procesos presupuestarios. Con tal experiencia, sabe que es idílico pensar que el gasto público sólo sirva para reducir la pobreza y la desigualdad. “Hay programas que no son para bajar directamente la pobreza, pues el presupuesto, como sabes, es uno de los ejercicios políticos más importantes en México y en el mundo. Vía el presupuesto, el gobierno empieza a tratar de quedar bien con sus constituencies, y eso es normal en las democracias. Existen programas, de los seis mil 500 que hay en todo el país, que sirven para mantener con cierta paz social a un grupo que ha estado revoltoso”. Hernández Licona pone como ejemplo un plantón de productores de café en Paseo de la Reforma, debido a la caída en los precios del producto. “Una autoridad puede decir: ‘Órale, inyéctale recursos a ese programa para que el café suba de precio’. Esa decisión a lo mejor no tuvo un efecto en la pobreza, pero sí hizo una aportación dentro de la democracia que es garantizar la paz social; le das recursos a la gente por razones ajenas a un objetivo de política social”. El secretario ejecutivo del Coneval sostiene que el caso emblemático de la asignación de recursos por razones de estabilidad es el campo. “Los productores han sido tradicionalmente un grupo bien complejo, de mucha belicosidad, y es un sector que busca lana. Si tú revisas el conjunto de apoyos que integran el Programa Especial Concurrente (PEC), que son los recursos que van hacia el área rural, te darás cuenta que son un chorro de apoyos y que las asignaciones vienen creciendo de manera sostenida desde hace 15 años. “Una razón importantísima por la cual sigue creciendo el presupuesto es que el poder económico y político del grupo que está en el campo es muy importante; en ese grupo están los grandes hacendados y productores de Sinaloa hasta los más chiquitos de Oaxaca, y todo mundo recibe su lanita. La pregunta evidente es: ¿por qué la calidad de vida en el campo no ha crecido a la velocidad que se ha dado dinero? Pues porque no todos los programas son para aumentar la producción o para elevar el bienestar. Algunos programas son clientelares”. —Y algunos otros son regresivos —se le plantea. —Claro, sobre todo los programas que destinan recursos a los agricultores de Sinaloa son regresivos. ¿Y qué quiere decir regresivos? Que van más a los productores ricos que a los pobres. Hernández asegura que esa dinámica regresiva, esa práctica que ahonda la desigualdad en el campo, se ha institucionalizado. “Una de las broncas más grandes que históricamente ha tenido la Secretaría de Agricultura es justamente conciliar esos dos mundos; la dependencia tiene una subsecretaría que atiende a los productores grandes del norte y una subsecretaría que atiende a los productores pobres del sureste. Y la secretaría en su conjunto tiene un presupuesto fijo para esos dos polos. “¿Quién crees que ha ganado históricamente? Pues los del norte, porque son más fuertes y gritan más. De hecho, uno de los subsecretarios de este sexenio (Jesús Aguilar Padilla), fue gobernador de Sinaloa hace algunos años, y ese exgobernador de Sinaloa estaba encargado de la subsecretaria para el apoyo de los grandes productores. No quiere decir que haya habido corrupción necesariamente, pero sí una gran inequidad”, expone. Programas fallidos Durante sus 13 años como encargado de Coneval, Hernández Licona ha reconocido que los gobernantes están sometidos a presiones políticas que los obligan a tomar decisiones en función de criterios distintos al bienestar social y el combate a la pobreza. Sin embargo, también ha señalado que los gobiernos deben ser más sensibles a las evidencias que ofrece la institución, pues eso no sólo garantiza una mejor utilización de los impuestos de los mexicanos, sino que se evitarán programas fallidos. “La verdad es que el gobierno ha avanzado en la compactación de programas sociales —antes había 250 y ahora son 150— y en que los programas tengan un poco de más sentido. Por ejemplo, las becas de la SEP, en este sexenio se consolidó en un programa grandote, absorbiendo las de primaria, Conafe, media superior. El problema del programa es haber puesto en un solo esquema becas tan distintas en todo el país lo hace muy complicado de manejar. Las reglas de operación es un documento de 650 páginas, es un tabique”, detalla. Otro caso que ilustra los errores que pueden cometerse cuando no se escucha la evidencia que aporta Coneval es Enciclomedia, dijo Hernández Licona. “Con Fox la idea de los pizarrones electrónicos sonaba a todo dar, sólo que cuando no hay electricidad en las escuelas se complica encender las pantallas, o cuando el maestro no está acostumbrado a manejar esa pantalla y no sabe cómo usarla, pues el programa simplemente no despega”. Otro instrumento que no llegó ni a la primera base, recuerda, fue el Programa de Primer Empleo, del presidente Felipe Calderón. “Yo me acuerdo que a inicios del sexenio, el gobierno le metió mucho coco al programa, pues quería que se facilitara el acceso de los jóvenes a un empleo formal, que por cierto tiene un objetivo parecido al que propone el próximo gobierno de López Obrador; ese programa estuvo diseñado de una manera tan compleja y tenía tantas reglas que el empresario promedio decía: ‘ni mais’. Les pedían muchos requisitos, entre ellos estar sin ningún adeudo con el IMSS. Entonces ¿qué decía el empresario? Me sale más caro el caldo que las albóndigas”. Las prioridades y los lujos Hernández Licona invita a imaginar que el presupuesto federal es similar al gasto familiar. “Tienes 10 mil o 15 mil pesos y entonces tú determinas en qué lo vas a gastar. Hay un chorro de necesidades, pero tus objetivos son darle educación a tus hijos y garantizarles un seguro médico. Tú puedes gastar en ir al cine, y eso está padre, pero el cine no ayuda al cumplimiento de tus prioridades, que son educación y salud. ¿Eso quiere decir que el cine está mal? Claro que no. El cine no está mal. Lo que quiere decir que el cine no es prioritario para tus metas principales”. Históricamente, las prioridades de los gobiernos han sido distintas a las metas de bajar la pobreza y ampliar el acceso efectivo a los derechos sociales. Algunos de los programas regresivos son los dirigidos a la educación superior (70% de los beneficiarios no son pobres), los subsidios al gas LP (sólo 35% de los beneficiarios son pobres) y los subsidios eléctricos (60% de los favorecidos son personas no pobres). En contraparte, los programas más “progresivos”, además de Prospera, son Diconsa (80% de beneficiarios son pobres), Procampo (72% de favorecidos son pobres), Apoyo a Adultos Mayores (78%), 70 y más (72%), Seguro Popular (78%), Empleo Temporal (69%), Programa Alimentario (75%) y Desayunos Escolares (73%). El secretario ejecutivo de Coneval concluye con un ejemplo doméstico y cotidiano para explicar por qué el presupuesto federal es un proceso político complejo. “Es como en tu casa: si tienes tres hijos, pues tratas de cumplir sus deseos de manera equitativa. Pero qué pasa si, de repente, alguno te dice: ‘por qué a mi no me compras un iPad, yo quiero el último’. Y tienes que reaccionar porque si no, te arman un pancho. A veces uno termina cediendo aunque sabes que es un gasto inútil, pero sabes que así mantienes tranquila a la familia, estabilidad en la casa, gobernabilidad, pues”.
DOCTOR EN ECONOMÍA POR LA UNIVERSIDAD DE OXFORD, MAESTRO POR LA UNIVERSIDAD DE ESSEX Y LICENCIADO POR EL ITAM, HERNÁNDEZ LICONA INICIÓ SU CARRERA EN EL SERVICIO PÚBLICO COMO DIRECTOR DE EVALUACIÓN DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL.
30 años de política social
En diciembre próximo se cumplen 30 años de que se puso en marcha el programa Solidaridad, el primer instrumento de focalización de la población pobre del país con el fin de combatir los rezagos. Instrumentado por el presidente Carlos Salinas de Gortari en 1988, el programa consistía en dotar de materiales y pagar la mano de obra de los mexicanos que quisieran mejorar su entorno. Con el tiempo, Solidaridad derivó en Progresa durante el gobierno de Ernesto Zedillo, en Oportunidades con Vicente Fox y en Prospera con Enrique Peña Nieto. En entrevista con ejecentral, Gonzalo Hernández Licona hace un balance sobre estas tres décadas de política social. ❝Al inicio no fue descabellado el programa de Solidaridad. Salinas dijo hagamos cambios estructurales —apertura comercial y desregulación económica— esquema en el que puede haber perdedores. Cada vez que hay una reforma fuerte, hay perdedores; y Solidaridad vino a ser una especie de apoyo a perdedores potenciales de las reformas a través de un ingreso directo.❞ ❝Mi impresión es que la política social tipo Sedesol y tipo apoyo a la población de escasos recursos para que tengan mejores coberturas básicas, de vivienda, becas para que la gente vaya más a la escuela, el piso firme, el agua potable, esas cosas han mejorado mucho el nivel de vida de las personas; si uno ve el censo de 1991 y el de 2015, no hay comparación: prácticamente el 99% de la población tiene electricidad y muy pocos tienen piso de tierra.❞ ❝¿Qué no ha mejorado? ¿Qué se dejo de lado? Que no hemos podido crecer económicamente, generar empleos, aumentar la productividad ni aumentar el ingreso de las familias, que es la otra parte de la moneda de la pobreza. ❞ ❝Hoy tenemos población con piso firme, viviendas con techo firme, personas con Seguro Popular, con el apoyo de Prospera, pero sin dinero suficiente porque esa parte del ingreso no nos ha sido muy favorable. ❞ # ES DE INTERÉS
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