Juan Manuel Portal, el auditor opaco

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›Cada año crece el número de las auditorías sobre la aplicación del presupuesto 
federal, pero su efectividad va a la baja: sólo 0.1% de las observaciones que emite la ASF termina con la inhabilitación de funcionarios, y desde 2013 bajó en 50% el monto de recuperación. • Los números revelan que Portal no es el funcionario más transparente, por la cantidad de expedientes clave que envía a reserva para que los ciudadanos no los consulten. • Y como la ley no lo obliga, el auditor superior optó por no ejercer presión para incidir y modificar las políticas públicas presupuestales
 ni verificar que las denuncias penales no
 queden en la impunidad.

En los próximos dos meses, Juan Manuel Portal Martínez deberá decidir si contiende por un segundo periodo al frente de la Auditoría Superior de la Federación —uno de los pilares del naciente Sistema Nacional Anticorrupción— o si se repliega para que sea otro quien consolide las reformas al órgano fiscalizador, que desde 2016 ya cuenta con mayores facultades para investigar y sancionar ilícitos como peculado, desvío de recursos, abuso de funciones, enriquecimiento ilícito, encubrimiento y obstrucción de justicia, entre otros. En caso de optar por la reelección, el contador Portal —hombre que durante 55 años se ha dedicado a las auditorías y el control interno—, tiene como sus principales fortalezas el prestigio de ser una persona honesta y con autoridad moral, su elevado grado de especialización en finanzas públicas y examinador de fraudes, y haber estado involucrado en el diseño institucional y el andamiaje legal del Sistema Nacional Anticorrupción. Sus puntos débiles, en cambio, son el escaso nivel de efectividad de las denuncias que presenta ante la Procuraduría General de la República (PGR) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) contra funcionarios que han causado algún daño a la hacienda pública; el haber elevado de manera exponencial el número de auditorías, en detrimento de la calidad de las mismas; el caos que aún prevalece en la contabilidad de estados y municipios, y la caída que experimenta México en el Índice de Percepción de la Corrupción, elaborado año con año por la organización Transparencia Internacional. “Mucho ruido y pocas nueces” es el refrán con el que Juan Manuel Portal ha lidiado desde el 1 de enero de 2010, cuando asumió como auditor superior de la Federación. Y es que organizaciones de la sociedad civil y académicos especializados en transparencia y combate a la corrupción destacan la labor del contador público de 75 años al identificar las instituciones y programas que cada año sangran miles de millones de pesos del erario. Pero al mismo tiempo, su trabajo es poco transparente y carece de impacto real, pues sus denuncias y observaciones no se traducen en sanciones efectivas a servidores públicos; desde hace cuatro años se recupera menos dinero y tampoco incide en los legisladores para reasignaciones presupuestales para los programas que no han dado resultados.

El que mucho audita... El siguiente gráfico contrasta el aumento en el número de auditorías de la ASF con la baja en los montos de recuperaciones económicas.

Observaciones a la venta

El 8 de febrero de 2016, el exauditor superior de la Federación, Arturo González de Aragón, quien fuera jefe de Juan Manuel Portal entre 2002 y 2009, publicó un artículo titulado Órganos autónomos: malas prácticas, texto que para muchos fue un señalamiento general sobre los vicios que predominan en instituciones como el Banco de México, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Nacional de Transparencia, el Instituto Federal de Telecomunicaciones o el Instituto Nacional Electoral, entre otros. Sin embargo, para los enterados en temas de auditorías y fiscalización de las finanzas públicas, el artículo fue una crítica velada a Juan Manuel Portal, pues no sólo incluyó en la lista a la ASF —instancia que depende de la Cámara de Diputados—, sino que entre la serie de anomalías que enumeró hay una que sólo aplica a la Auditoría Superior de la Federación, porque es la única que realiza labores de fiscalización: “vender la eliminación de observaciones y de resultados negativos resultantes de las revisiones de las materias especializadas”. Y tal parece que los números confirmarían esta afirmación. Entre 2010 y 2011, la ASF emitió dos mil 498 promociones de responsabilidad administrativa resarcitoria —como se le denomina a la exigencia de reintegrar los recursos mal utilizados—, de los cuales mil 750 se desecharon en tribunales y oficinas de control interno de las dependencias amonestadas. De las 667 acusaciones que sí fueron recogidas por el Tribunal de Justicia Administrativa, 565 se resolvieron sin ninguna condena y en sólo 102 casos hubo alguna sanción; de éstas, sólo cuatro concluyeron con la inhabilitación de servidores públicos. Estos no son sólo números fríos. Es la reconstrucción de la ruta de las acciones de la Auditoría Superior, que elaboró alguien que sabe del tema y que conoció de cerca los primeros seis años de la gestión de Portal, Elizabeth Yáñez Robles, quien fuera subsecretaria de la Función Pública durante todo el sexenio de Felipe Calderón; diputada federal del PAN en la LXII Legislatura, donde encabezó la Comisión de Transparencia y Anticorrupción, y exsecretaria de la Comisión de Vigilancia de la ASF. Es decir, del total de denuncias, observaciones y recomendaciones que la Auditoría Superior emitió, 73% se eliminaron sin explicación alguna y sólo 26% se retomó por el tribunal. De éstos expedientes, 84% se cerró sin ninguna sanción y 16% de ellos hubo una amonestación. Y en los casos en que sí procedió un castigo, sólo 4% terminaron con la inhabilitación. Esto quiere decir que sólo 4% de las acciones emprendidas por el auditor Portal llegan a los jueces y sólo el 0.16% de los casos se resuelve con la inhabilitación de malos servidores públicos. Para Elizabeth Yáñez el panorama es muy claro: “Juan Manuel Portal es buen auditor, muy serio, pero en su momento la ley le dio la posibilidad de no rendir cuentas ni vigilar que las observaciones lleguen hasta el final para que verdaderamente se sancione a personas con faltas administrativas graves, y evitar que vuelvan a dañar el patrimonio nacional. La ley no le exigía a Portal darle seguimiento a sus observaciones, y pues él optó por no presionar”. Y una muestra de ello, añade, es que de los 417 expedientes que la ASF ha canalizado a la PGR por actos de corrupción en los últimos 10 años, sólo 17 han sido resueltos. En el medio de la fiscalización superior se tiene la convicción de que el contador Portal le ha apostado más a la percepción de la opinión pública con informes de alto impacto mediático —en el que se señalan malos manejos multimillonarios— que a una efectiva rendición de cuentas y escarmiento a los actos de corrupción. Hasta 90% de las auditorías de la dependencia que encabeza Juan Manuel Portal se archivan por estar mal sustentadas o por carecer de elementos técnicos que comprueben manejos ilegales de recursos, dijo a ejecentral una fuente de alto nivel de la administración pública federal. En este sentido, agregan las fuentes, los informes del auditor Portal son “cañonazos” para la opinión pública, pero las auditorías están llenas de generalidades que las hacen fácilmente desechables. Sin embargo, la ASF se rehúsa a revisar sus procedimientos y a reflexionar sobre la utilidad real de las auditorías que realiza. La revisión de los números de la Auditoría ponen al descubierto un rostro que pocos han podido identificar en el auditor: su falta de transparencia. Extrañamente, declaró en reserva expedientes clave para comprender las operaciones fraudulentas de funcionarios, incluso posibles injusticias cometidas dentro de la propia institución que dirige Portal. Así, entre los 76 expedientes que en este año la ASF decidió no dar a conocer a pesar de las solicitudes ciudadanas de información, aparecen 45 demandas laborales contra la Auditoría, los convenios de Sedesol para la Cruzada contra el Hambre, contratos con Exportadora de Sal, los estados financieros de la ASF, la organización de los Juegos Centroamericanos de Veracruz, así como el gasto federalizado para educación destinado a Chiapas y Tabasco. De igual forma, de los 118 expedientes reservados en 2016 y que fueron inescrutables para la ciudadanía están los diversos fondos del gasto federalizado asignados a Tabasco, Oaxaca, Michoacán, Colima, Tamaulipas y Sonora, así como subsidios federales para educación media superior y superior. La mayoría de esas entidades muestran casos graves de corrupción.

El que mucho audita... Aquí se muestra la evolución de las acciones emprendidas por el órgano fiscalizador desde su creación y hasta la última Cuenta Pública auditada.

Menos recuperaciones

La gestión del contador Portal al frente de la Auditoría Superior de la Federación ha estado marcada por un desplome en la capacidad de recuperar fondos mal utilizados por las distintas instituciones federales, estatales y municipales. Desde la llegada de Portal a la ASF, en 2009, y hasta 2014, el número de auditorías aumentó de manera constante al pasar de 945 a mil 663. Fue hasta la cuenta pública 2015 que los expedientes bajaron ligeramente a mil 643. Si bien la recuperación de recursos no es la única ni la más importante función de la ASF, sí sirve como un indicador sobre la capacidad del órgano para identificar la mala aplicación de los fondos y gestionar su reintegro a las arcas federales. En el arranque de la gestión de Portal, la dependencia logró operar la recuperación de 12 mil 333 millones de pesos, lo que dio un promedio de 13 millones por auditoría practicada. Ese nivel de recuperación se mantuvo hasta 2012, cuando Portal tuvo su mejor año, con un promedio de 15 millones de pesos por auditoría. Es decir, con mil 173 revisiones, el órgano fiscalizador logró recuperar 17 mil 688 millones de pesos. Y entonces vino la caída libre. Para 2013, primer año del gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, el promedio de recuperación fue de seis millones de pesos por auditoría. Para 2014, periodo con el mayor número de auditorías (mil 663) y año en que se destapó el escándalo de la casa blanca, se recuperaron sólo cinco mil 293 millones de pesos, lo que da un promedio de 3.1 millones por expediente. En 2015, año en que se comenzaron a documentar los actos de corrupción en Veracruz, Quintana Roo y Chihuahua, así como los conflictos de interés de algunos integrantes del gabinete presidencial, la efectividad de la dependencia que encabeza Juan Manuel Portal tocó fondo.

›A pesar de haber realizado mil 643 auditorías, sólo se rescataron mil 525 millones de pesos, lo que da un promedio de 0.9 millones de pesos por auditoría. Esto quiere decir que entre 2012 y 2015 las recuperaciones de la ASF cayeron 94 por ciento.

Juan Manuel Portal ha dicho que ni la captura de “peces gordos” ni la recuperación de fondos son las principales misiones de la ASF, sino disuadir los actos de corrupción. Sin embargo, en ese rubro, las cifras no están como para cantar victoria, pues México ha sufrido una fuerte caída en el Índice de Percepción de la Corrupción. Mientras que en 2014, año de la compra de la “casa blanca”, México estaba en el lugar 106 del ranking; para 2016, ya estaba en el sitio 123.

Doble cachucha

En caso de que Juan Manuel Portal decida buscar la reelección o incluso la Fiscalía Anticorrupción, sus futuros contrincantes ya tienen listas municiones para descarrilar su proyecto. Uno de los misiles pondrá en evidencia la “doble cachucha” que utiliza el auditor, pues al mismo tiempo que encabeza la Auditoría Superior de la Federación, dos empresas fundadas o presididas por él forman parte del padrón de proveedores y contratistas. Se trata del Instituto Mexicano de Auditores Internos (IMAI), del que Portal es fundador y de cuyo Consejo Nacional Directivo ha sido presidente en tres ocasiones: 1984-1985, 1999-2002 y 2006-2012. ejecentral pudo constatar que en las convocatorias lanzadas por el Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior de la ASF para dar cursos de actualización a su personal se recluta a profesionales que “preferentemente” tengan certificaciones avaladas por “organismos reconocidos”, entre ellos el IMAI. La otra empresa que suele dar servicios de capacitación y actualización al personal de la ASF es la Asociación de Examinadores de Fraude Certificados (ACFE-Capítulo México), en la que Portal aparece como presidente de la Junta Directiva. En su página de internet, la ACFE ofrece cursos de “Minería de datos para investigación”, “Metodología para la investigación de fraudes”, así como diplomados en “Prevención, detección e investigación de fraudes”. Otro instrumento que pone en duda el buen desempeño de Portal es el documento Conclusiones y recomendaciones a la Auditoría Superior de la Federación derivadas del análisis de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2015, el cual refiere que falta certeza y claridad a los dictámenes emitidos por la ASF, pues ha dejado de clasificarlos en “limpio”, “con salvedad” y “negativo”, por lo que se resta certeza jurídica a los entes auditados e impide a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados dimensionar el sentido del dictamen. También se le exige a Portal realizar más auditorías forenses, que son las que se practican cuando hay altas probabilidades de un fraude y se le plantea reformular el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, pues éste “no cuenta con un marco de referencia que permita evaluar el desempeño de la ASF en su etapa de planeación, no se define la cobertura de revisiones programadas respecto del gasto público auditable, ni se precisa la estrategia de definición de estos”. La comisión legislativa también ha exigido a Portal informar sobre las denuncias de hechos que haya presentado en la revisión de la cuenta pública correspondiente, así como el seguimiento que ha dado a las anteriores: “La información de las denuncias de hechos deberá contener, al menos, el nombre de la entidad fiscalizada involucrada, fecha de la presentación de la denuncia, el monto económico del daño hacendario, los delitos denunciados, los fondos federales en los que se detectaron las irregularidades, las irregularidades cometidas que dieron lugar a la denuncia y el estado de la misma”. Marco Fernández, coordinador del Programa Anticorrupción y Educación de la organización México Evalúa, se refirió a las más de mil 800 auditorías programadas para realizarse este año para la Cuenta Pública 2016. “Se hacen muchísimas auditorías, pero en tiempo récord. Me parece que habría que pensar de manera muy seria en reducir el número, pero profundizar en las investigaciones que acompañan a las auditorías forenses, con el fin de poder detectar las redes de corrupción tanto públicas como privadas que están detrás del mal uso de los recursos públicos”, apunta. El también profesor de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey sostuvo que en lo inmediato tendrá que consolidar a su equipo, sobre todo en el área jurídica, que es la que se encargará de investigar y sustanciar las denuncias para darle un mayor enfoque forense a las auditorías. Una vez que se apliquen a plenitud las nuevas facultades de la ASF se pondrá en evidencia si en todo este tiempo las denuncias ante PGR no procedían por incapacidad del órgano fiscalizador para sustentar sus denuncias o porque el Ministerio Público las desestimaba.

Votos de confianza

Enrique del Val y Juan Manuel Portal trabajaron juntos en la Secretaría de Contraloría, cuando Francisco Rojas era titular de la cartera, en tiempos de Carlos Salinas de Gortari. Entre las cualidades más relevantes del auditor, Del Val destaca su desempeño sin escándalos: “Ocho años manejando lo que ha manejado él, y nunca se le ha podido criticar de ningún escándalo, ni de él ni de alguno de sus colaboradores. Hay que destacar la capacidad que ha tenido para conformar un equipo de trabajo y hacer una ASF que es de las mejores del mundo, así está reconocida”. Una de las mayores aportaciones de Portal son las auditorías de desempeño, “son una cosa excelente para la administración pública, pues permite saber cómo está el cumplimiento de metas, más allá de si se compró bien o se vendió bien, y es algo que él le ha puesto mucho empeño”, dijo Del Val Blanco, director general de Planeación de la UNAM y quien consideró que lo más recomendable es que el auditor se mantuviera otros ocho años en la ASF para garantizar la consolidación del Sistema Nacional Anticorrupción. Nadie identifica a Portal con un partido político ni como deshonesto. Sin embargo, su carrera se ha desarrollado en mayor medida en gobiernos priistas y es a partir de esta administración que los números en montos de recuperación han disminuido significativamente. Portal ha enfrentado dos momentos polémicos en los últimos años, en los cuales su desempeño fue duramente criticado por organizaciones de la sociedad civil. El primero ocurrió a finales de 2014, cuando declaró que la compra de la llamada “casa blanca” por parte de Angélica Rivera, esposa del presidente Enrique Peña Nieto, a una constructora que ha recibido contratos por parte del gobierno federal era “un asunto entre particulares” y que la ASF no coadyuvaría en la investigación del caso. La segunda ocasión ocurrió cuando, a principios de 2015, se inconformó por un fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dio la razón a la organización Mexicanos Primero en su exigencia de que la ASF investigue y denuncie a todos los servidores públicos que han realizado desvíos de recursos de fondos federales para educación. A pesar de la inflexible postura de Portal, la decisión de la Corte fue histórica en virtud de que, por primera vez, habilitaba a las organizaciones sociales para interponer amparos para defender derechos humanos de terceros. Pese a estos momentos y a la poca efectividad de las acciones de la ASF, Jacqueline Peschard, presidenta del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), sostiene que Juan Manuel Portal ha tenido un buen desempeño. “El auditor ha puesto sobre la mesa las grandes fallas no sólo de la Cuenta Pública, sino de todos los procesos que van desde que se identifica un posible acto de corrupción hasta que se documenta, y después pasa a ser denunciado a quien puede hacer una investigación para ver si un servidor público o un particular está involucrado”. La cabeza del comité va más allá: “Contamos con las evidencias de un trabajo muy profesional y muy serio del auditor Portal, y como parte integrante del comité coordinador, de este órgano rector del SNA, yo le diría que es uno de los que impulsa más fuertemente la coordinación entre las partes”. Para Federico Reyes Heroles, fundador y expresidente del Consejo Rector de Transparencia Mexicana, Portal “ha hecho una muy buena gestión”, y ha llevado a la ASF hasta los límites de lo que las facultades legales le conceden. “No se ha quedado corto”, subraya.

Nosotros podríamos señalar que la capacidad de investigación de la PGR en los casos reportados por la ASF es bajísima, de 3% más o menos, pero esa no es responsabilidad de Portal. Es un auditor, justifica, que ha sido muy maniatado por la estructura institucional de la PGR. Ahora, cuando digo que el contador Portal ha hecho una buena gestión, me refiero a que ha logrado imprimirle a la ASF un sello no partidario. No recuerdo que en alguna ocasión se le haya imputado proteger a los verdes, a los amarillos o a los morados, esa es una gran aportación al país, porque es precisamente ahora lo que estamos buscando para la Fiscalía General de la República, un perfil como el de Portal. Le tocó echar a andar el Sistema Nacional de Fiscalización. Entonces, la ASF ya está lista para el arranque del SNA. Eso se dice fácil, pero supone la coordinación de muchísimas instancias estatales y municipales que aporten información de calidad”, subraya el analista.

Malos salarios

Si bien la Auditoría Superior de la Federación ha sido reconocida por la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (Intosai, por sus siglas en inglés), las cuentas que entregará Juan Manuel Portal en las próximas semanas sobre el funcionamiento del máximo órgano fiscalizador del país, distan mucho de ser las óptimas. En un estudio realizado en 2015 por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) se sostiene que “el principal problema detectado en los procesos de auditoría es el conflicto existente entre los auditores y los entes auditados. Este problema es originado por: la percepción de hostilidad y amenaza por parte de los entes auditados; la excesiva carga de trabajo que implican las auditorías para los entes auditados; y el bajo nivel de utilidad que perciben los entes auditados respecto a las recomendaciones emitidas por la ASF”. La información recabada por el CIDE en su Estudio sobre el conocimiento, utilidad y áreas de mejora de la fiscalización superior refiere que el conflicto entre la Auditoría Superior de la Federación y las instancias supervisadas “se origina por el incorrecto funcionamiento de una serie de factores internos. Estos factores son: un proceso de planeación de las auditorías cambiante e incierto; la falta de claridad y precisión en los objetivos de las auditorías; un nivel bajo de capacitación y conocimientos insuficientes del personal auditor; y la ausencia de coordinación con otras instituciones fiscalizadoras”. Y esto se entiende, porque la mayoría de los aproximadamente 400 auditores que tiene la dependencia están contratados por honorarios, lo que impide un eficaz servicio profesional de carrera. Adicionalmente, están los bajos salarios que perciben los investigadores de la ASF, que ha provocado una salida masiva de empleados, quienes prefieren contratarse en la Secretaría de la Función Pública o en entes privados. A esto se le suma que el contador Portal tiene un serio problema de difusión interno. De acuerdo con el estudio del CIDE, 22% de los diputados ignoran el Informe de Resultados de la Cuenta Pública que se presenta cada año, 44% nunca ha visto el Análisis de la Deuda Pública de las Entidades Federativas y Municipios; 65% jamás a leído el Informe del Estado que Guarda la Solventación de las Observaciones y Acciones Promovidas a las Entidades Fiscalizadas; 70% desconoce que existe un Análisis de Avance de la Gestión Financiera y 84% jamás ha visto alguno de los informes especiales de la ASF. Es entonces que el trabajo de Portal se diluye en su impacto. Por eso el CIDE recomienda “promover los resultados de las auditorías como un insumo para la toma de decisiones y el trabajo legislativo dentro del Congreso de la Unión. Esto es posible a través de una estrategia de capacitación continua a los legisladores y sus equipos, orientada a que conozcan las facultades de la ASF y se familiaricen con la información disponible en la página electrónica del órgano auditor. Complementariamente, se sugiere que la ASF entregue resúmenes ejecutivos de los informes a cada legislador en un lenguaje sencillo y accesible”, refiere el documento, el cual señala que para uno de cada cuatro diputados la calidad del trabajo de la auditoría es “regular” o “mala”. Una encuesta realizada por la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM reveló que 40% de los ciudadanos considera que la ASF no tiene credibilidad, contra 34% que piensa que sí la tiene. A la pregunta ¿qué beneficios tiene el ciudadano con el trabajo que realiza la ASF? 28.3% respondió que ayuda a tener mayor acceso a la información. Sin embargo, 22.7% estimó que “no sirve para nada” y 7.1% contestó que contribuye a que haya “menos irregularidades” en el manejo de los recursos. El sondeo, al que tuvo acceso ejecentral, refiere que 45% de los ciudadanos piensa que la ASF contribuye “mucho/algo” en el combate a la corrupción; en tanto, 40% respondió que ayuda “poco/nada” para el abatimiento del flagelo. Al preguntarles a dos mil ciudadanos de cinco zonas metropolitanas del país cuáles son los asuntos que debería tomar en cuenta la ASF, la respuesta más numerosa (14.7%) fue “tomar en cuenta a la gente/ayudar a la gente”, mientras que la segunda contestación (13.2%) fue rendir “cuentas claras”.