El 82.9% de programas sociales, inservible

franciscopazos@ejecentral.com.mx / jonathanjnd@ejecentral.com.mx En los últimos cinco años, la administración de Enrique Peña Nieto ha gastado 352 mil 450 millones de pesos en programas y acciones sociales que han sido incapaces de resolver los problema que los originaron. Las fallas por los mediocres desempeños, coberturas que en algunos casos alcanzaron sólo al 0.1% de la población objetivo y una casi total falta de certeza sobre el destino efectivo de los recursos, toca a por lo menos 82.9% de las políticas públicas con las que el gobierno federal ha buscado combatir la pobreza y reducir la marginación.

Lo anterior refleja que, de cara al proceso electoral de 2018 y a la aprobación del presupuesto de egresos en la Cámara de Diputados, prácticamente ocho de cada diez programas sociales que diseñó y opera el gobierno federal no están en condiciones de resolver las necesidades de los mexicanos más pobres. Así lo muestran los resultados del Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federal 2017 (INDEP), elaborado por la asociación civil Gestión Social (Gesoc) y Cooperación, como parte de los análisis que la Cámara de Diputados recibió en el marco de la discusión para definir el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2018.

SALDO. En 2012, cuando Enrique Peña Nieto llegó a la Presidencia de la República, había 53 millones 349 mil 902 pobres en México. Para 2016, la cifra se elevó a 53 millones 418 mil 151, según el Coneval.

El año fiscal que termina será el corolario de un sexenio que gastó mucho en materia social, pero que no logró abatir o resolver los problemas sociales que afectan al país. Tan sólo en 2017, de 136 programas y acciones sociales que el gobierno federal diseñó y dotó de recursos, en 111, es decir, 81.6%, no es posible medir su desempeño o simplemente son incapaces de ofrecer datos sobre el número de mexicanos a los que beneficiaron. Los plazos constitucionales alcanzaron a la administración de Peña Nieto. El PEF 2018 será el último que su administración diseñe con plena autonomía, pues el año siguiente su equipo fiscal tendrá que compartir el reparto de recursos con el equipo de quien gane la elección presidencial del próximo año en el proceso de transición.

Los resultados del INDEP 2017 fueron entregados el 24 de octubre pasado como parte de los trabajos que diputados federales, integrantes de las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, llevan a cabo previo a la discusión y aprobación del paquete fiscal para el próximo año, el cual, se estima, quedará definido hacia la tercera semana de noviembre. Las evaluaciones de desempeño y transparencia son reveladoras. Sólo 17% de los programas analizados por el INDEP para cinco años que suma el gobierno federal, reportan un desempeño destacado. Por el contrario, 58% arrojaron avances mediocres, dispersos o simplemente desconocidos.

EL INDEP SE HACE DESDE 2009 COMO UNA HERRAMIENTA QUE MIDE EL DESEMPEÑO DE PROGRAMAS Y ACCIONES DE DESARROLLO SOCIAL EN UNA ESCALA DE CERO A 100, TOMANDO EN CUENTA SU DISEÑO, CAPACIDAD Y COBERTURA. ADEMÁS, LOS UBICA EN SEIS CATEGORÍAS, QUE VAN DE ÓPTIMO A “CAJA NEGRA”.

La falla en la estrategia social no sólo se refleja en las carencias que persistirán en miles de comunidades que han quedado fuera del proceso de desarrollo nacional, sino que muestra también la falta de una revisión estratégica en la planeación de los presupuestos públicos, consideró Lorena Cortés, investigadora del Gesoc, y una de las autoras del índice de este año.

La mayor parte del presupuesto (para el rubro social), es decir, el 54%, se está colocando en programas con un bajo desempeño o en condiciones de opacidad”, señaló la investigadora, y agregó que, incluso en la discusión del PEF para 2018, “las decisiones no se están tomando con base en la evidencia, en la calidad de los programas, sino con criterios muy diferentes”.

La caja negra

En un contexto político-electoral volcado a la renovación de la presidencia para el próximo año, al menos 94 mil 816 millones de pesos podrían ser etiquetados y llegar a programas sociales cuyos objetivos no son claros ni medibles, o que incluso han dado muestras de su fracaso para mejorar la calidad de vida de las comunidades marginadas del país. Ese monto, corresponde a 25 programas categorizados como parte de la “caja negra” del PEF 2017, y que en el proyecto del PEF 2018 llevan aumentos presupuestarios que podrían ser autorizados para su ejecución a lo largo del año próximo. En esta situación están señaladas 14 dependencias del gobierno federal, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), como los órganos federales que mantienen programas sociales de los que prácticamente desconocen sus resultados, pero que reciben miles de pesos cada año. Destaca el caso de cinco programas a cargo de la Secretaría de Gobernación, lo único que esta dependencia opera y que pueden ser considerados por el INDEP para su evaluación. En todos fueron detectadas fallas insuperables en materia de transparencia. Con excepción del Programa Nacional de Prevención del Delito que no tuvo asignaciones presupuestales, los restantes recibieron 47 mil 59 millones de pesos para gastar este año. Esto significa que la dependencias que encabeza Miguel Ángel Osorio Chong concentra 54.5% del presupuesto calificado como opaco. Por si fuera poco, y aun cuando ni la propia dependencia tiene certeza sobre el uso del dinero, en el proyecto de presupuesto para el año siguiente, cuatro de esos programas llevan propuestas de aumentos de entre 3.5 y 16.5%, respecto a lo que recibieron este año en el proyecto del Ejecutivo federal.

REMONTADA. En 2012, cuando comenzó la gestión de Enrique Peña Nieto, había 11 millones 528 mil 950 pobres extremos en México. Para 2016, la cifra bajó a nueve millones 375 mil 581, de acuerdo con el Coneval.

Estos cinco programas a cargo de funcionarios de la Segob fueron creados para prevenir y disuadir la comisión de delitos, ofrecer subsidios en materia de seguridad pública, administrar el sistema federal penitenciario y para el desarrollo de políticas y servicios migratorios. Sin embargo, la descomposición social vinculada a la inseguridad toca regiones que cinco años atrás permanecían fuera de los focos rojos nacionales. Es el caso de la Ciudad de México, que tan sólo de mayo a agosto de este año reportó un incremento de 50% en los delitos de alto impacto, como son el homicidio doloso y los robos con violencia, en comparación con el mismo periodo del año anterior. Según el último reporte del Observatorio Nacional Ciudadano, la capital del país se ubica en el segundo lugar a nivel nacional en el delito de robo a transeúnte, así como en los terceros lugares para robo con violencia y en robo a negocio. A nivel nacional, la incidencia delictiva no es más alentadora, ya que los estados reflejan una crisis de violencia que no se reportaba desde 1997, cuando se inició oficialmente el registro de homicidios y demás delitos. Según dichas cifras, los focos rojos con los índices de criminalidad más altos en lo que va del año han sido detectados en Tabasco, Baja California, Guerrero, Sinaloa, Ciudad de México, Colima y el estado de México. Aunado a ello, la crisis penitenciaria que se ha agudizado en los últimos años ha permeado en la mayoría de las prisiones del país, provocando que las situaciones de autogobierno, hacinamiento, sobrepoblación, riñas y motines persistan, y en el peor de los casos vaya en aumento. De acuerdo con un estudio elaborado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, 65% de las prisiones del país se encuentra bajo el control del crimen organizado. Vinculado a la protección de los derechos de mexicanos migrantes destaca el Programa de Atención, Protección, Servicios y Asistencia consulares, el cual, aunque con fallas en materia de transparencia presupuestaria, llegará a la discusión presupuestaria en San Lázaro con un incremento proyectado de 53%, en relación a los más de 546 millones de pesos que recibió en 2017. La opacidad que afecta a este programa a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) no sólo no permite saber cómo se han ejercido los recursos a favor de los mexicanos que viven en el extranjero, sino que tampoco permite conocer, efectivamente, si los consulados y embajadas mexicanas han fortalecido sus actividades para la protección y asistencia de los connacionales. De esto ya conocían diputados federales y senadores, quienes el 20 de junio pasado, como integrantes de la Segunda Comisión de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Educación, turnaron un punto de acuerdo para exhortar a la SRE a que informara si el programa había atendido un señalamiento del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, que cuestionaba los mecanismos de diagnóstico del mismo. Los últimos datos públicos con los que el Gesoc realizó el INDEP 2017 continuaron siendo insuficientes para medir la efectividad de este programa consular, así como para dar rastro a los recursos que le fueron asignados y ejercidos.

Herencia maldita

Las fallas en el diseño de los programas para mitigar la pobreza y los rezagos sociales de los mexicanos no son exclusivos de la actual administración. Ya desde el último año del sexenio de Felipe Calderón era visible una tendencia que los afectaba en cuanto a su desempeño, y también sobre lagunas en materia de transparencia presupuestaria. A finales de 2012, el análisis que el Gesoc realizó a las políticas públicas enfocadas en el desarrollo social mostró que menos de 20% de los programas reportaba un nivel de desempeño destacado, lo que significaba que al menos 80% restante correspondía a programas implementados en condiciones de opacidad. En términos presupuestales, la tendencia mostrada al final del sexenio de Calderón reveló que 40% del presupuesto en la materia se asignó a programas con desempeños mediocres o sin mecanismos que permitieran seguir la ruta del ejercicio de los recursos públicos. Aunque la tendencia fue heredada a la administración de Peña Nieto, a partir de 2013, ya con autonomía plena para diseñar el gasto para el año fiscal en turno, ni la SHCP ni las dependencias encargadas de la ejecución de este tipo de estrategias sociales, o los mismos diputados, corrigieron el rumbo. La descomposición del plan nacional para combatir la pobreza y la marginación fue inevitable. “Para el periodo 2014-2015, ya tenemos 14% de los programas tienen un nivel de desempeño destacado, mientras que 86% están en niveles bajos o en condiciones de opacidad”, acotó la investigadora Lorena Cortés. El giro en las cifras también tocó al tema presupuestal, el cual revirtió la tendencia que lo había mantenido durante el sexenio previo por debajo de 50 puntos porcentuales, en cuanto a la distribución del presupuesto para programas sociales fallidos.

Vimos que 42% se asigna a programas con un nivel de desempeño destacado, y estamos hablando que 60% de los recursos van a programas con bajo desempeño o nada transparentes (…) lo que se vio es que si bien, la calidad de los programas no mejoró, el presupuesto en cambio se alojó, todavía más en los que ya tenían problemas”, agregó Cortés.

Borrón y… lo mismo

El desmoronamiento de los ingresos petroleros durante 2015 como consecuencia de la caída de los precios internacionales del crudo obligó al gobierno federal a replantear la estrategia presupuestaria y comenzar de cero. Ese año, la SHCP diseñó un presupuesto con base cero, lo que implicó que cada asignación a programas sociales y de las estructuras del gobierno para el año fiscal 2016 tuvo que ser revisada y justificada de acuerdo con sus costos-beneficios. Aunque para 2016 los programas sociales del gobierno federal fueron comprimidos de 235 a 152, los que fueron autorizados con fondos para ese año fiscal arrastraron los problemas de diseño que ya habían limitado su efectividad en los años previos, lo que provocó la dispersión de sus alcances y los mantuvo, en algunos casos, en la opacidad.

›Los resultados que Gesoc obtuvo sobre el análisis para ese año mostraron que en cuanto a desempeño, los programas con niveles mediocres se mantuvieron por arriba de 80 puntos porcentuales, mientras que en cuanto al ejercicio de recursos, los peores programas nuevamente absorbieron más del 60% de los recursos, todo respecto a 2015.

La política de reingeniería presupuestal falló en 2016 y en consecuencia los objetivos para los que los programas fueron creados. Ese año, sólo 14 de 136 programas sociales tuvieron un desempeño óptimo; en contraste, 103 fueron escasos, dispersos u opacos. Para la investigadora Cortés, el problema radica en que “la política social de desarrollo en el país no está considerando la información que ya tenemos y que permite ver los comportamientos. No se están tomando las decisiones con base en esta información”. Es decir, la inercia presupuestal se impone a criterios basados en resultados. A pesar de los datos disponibles, la descomposición de la estrategia nacional social continuó. La calificación promedio general, medida de cero a 100 con una mínima aprobatoria de 60 puntos, cayó de 65.3 en 2016 a 63 en 2017, mientras que el número de programas reprobados por su eficacia se incrementó de 45 a 52, hasta septiembre de este año.

Con nombre y apellido

Autorizar y gastar más dinero en programas de desarrollo no necesariamente implica que esos recursos subsanen carencias sociales. Al menos no en México. Por el contrario, el ejercicio del presupuesto, inflado artificialmente desde 2016, ha dejado al descubierto el fracaso de la estrategia nacional, aun con fondos rebosantes de recursos. Hasta septiembre pasado, 70% de los programas creados para prevenir y controlar enfermedades, fortalecer la producción rural, fomentar el desarrollo profesional docente o decenas de fondos para mejorar la infraestructura, todos con recursos asignados, entre otros, simplemente no dan solución a los problemas para los que fueron creados. Es el caso del programa de Escuelas de Tiempo Completo, a cargo de la Secretaría de Educación Pública, cuyo desempeño, si bien es alto al sumar 93.8 puntos de 100, tiene una cobertura muy limitada que apenas alcanza 40% de las escuelas rurales con índices bajos de aprovechamiento o a las ubicadas en regiones pobres y rezagadas del país. La falta de mecanismos de medición y evaluación ha impedido conocer con certeza si los objetivos al ampliar las horas docentes diarias ha logrado apuntalar el desempeño escolar, así como llevar alimentos nutritivos a los estudiantes de las escuelas ubicadas en regiones de pobreza y alta marginación.

BOLSILLO. Durante el sexenio de Peña Nieto, uno de los rubros más golpeados es el del salario. Mientras que en 2012 había 7.2 millones de personas vulnerables por ingreso, para 2016 la cifra aumentó a 8.6 millones.

Aunque este programa fue considerado como una muestra de la dispersión de la política social federal, y sin que sea sometido a un análisis en su implementación previa, fue nuevamente programado por la SHCP en el proyecto del PEF 2018 con un aumento de 2.7%, con lo que se le dotaría con diez mil 543 millones de pesos El desarrollo de infraestructura que mejore la calidad de los servicios básicos para comunidades como el drenaje y el alcantarillado también pasa por el fracaso de la política social federal. Así lo reflejan los resultados que obtuvo el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Rurales (APAZU), el cual, si bien aseguró haber cumplido con 90% de sus metas, el rubro sobre el índice de cobertura en la población objetivo apunta a cero, lo que no permite identificar la población beneficiada. En situaciones similares están el Programa de Prevención de Riesgos, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, con un índice reprobatorio de 43 y sólo 1.4% de cobertura sobre la población objetivo; también el Programa para el Desarrollo Profesional Docente, puntal de la reforma educativa, con apenas 78 puntos de nivel de desempeño y una cobertura que apenas rebasa el 15 por ciento.

Golpe bajo

El gasto en programas y acciones para el combate del rezago social y la pobreza crecerá por debajo de la línea de inflación, considerada por la SHCP en 3.0% promedio durante el próximo año. Lo anterior significa que, desde el arranque del año fiscal, el dinero que la Cámara de Diputados, asignará a las dependencias y organismo federales encargados de ejecutar estos programas, afrontará el último año del gobierno de Enrique Peña Nieto, prácticamente rebasado por el costo de la vida en el país. Por si fuera poco, el gobierno federal propuso que los recursos para esos programas se destinen en su mayoría a programas que no han demostrado su eficacia, y en algunos de los casos, a fondos que son poco transparentes. Esto quiere decir, que no sólo se gastará menos en atender las necesidades de los mexicanos más pobres, sino que también, se gastará mal. En cifras, esto significa que la ampliación que la SHCP propuso en el proyecto de PEF para 2018, calculada en 25 mil 547 millones de pesos, sólo para programas y acciones sociales, quedará superada por el piso inflacionario nacional. Ese monto, representa un aumento de 2.9% respecto al presupuesto aprobado en 2017, para cubrir los mismos requerimientos sociales. Con el panorama expuesto, el gobierno federal optó por dotar de mayores recursos a los programas que han demostrado ser ineficaces en el combate a la pobreza y al rezago social o que son opacos; frente a los que han reportado un desempeño destacado. Para los primeros, el incremento promedio propuesto fue de 4.85%, mientras que los segundos sólo tendrán ajustes por 1.55 por ciento. Esto se da en el contexto de un año electoral. En el que se nutrirán de mayores recursos los fondos, programas y acciones sociales de los que no se tiene certeza sobre el uso y destino del dinero, o en aquellos que, por su mala implementación terminan como placebos sociales, que no resuelven las problemáticas para los que presuntamente fueron creados. El último análisis sobre el desempeño de los programas sociales, realizado por el Gesoc, alerta sobre la persistencia del riesgo de que estos programas se usen para fines distintos para los que fueron creados, principalmente porque los resultados no muestra que existan mecanismos que impidan el uso electoral de los recursos. Sobre esto, Alejandro González, director del Gesoc, advirtió que la falta de institucionalidad en la implementación y medición de los programas sociales, incrementa la probabilidad de que sean utilizados con fines políticos, principalmente en un contexto electoral como el del año próximo.

Todos los programas que de entrada están clasificados como ‘caja negra’, que no proveen ningún tipo de información, de entrada son programas típicamente susceptibles de ser utilizados de una forma diferente a la prevista”, apuntó el también investigador. Agregó que otro foco rojo debe encenderse sobre la asignación y ejercicio de los recursos etiquetados para programas catalogados dentro de la dispersión de la política social, pues son “tan pequeños, y con tan baja relevancia, llamémosla, de asignación presupuestal”, que fácilmente pueden ser desviados.